Llegados a este punto, toda vez que ya hemos destacado que España no asume los principios propios del modelo unitario, debemos discernir si nos encontramos ante un Estado autonómico/regional o federal. Y esta discusión no es como la de la fábula de Iriarte sobre si son “galgos o podencos”. Optar por una u otra respuesta presenta diferencias esenciales, creo, para entender la problemática y las posibles soluciones concomitantes.
Los orígenes del Estado autonómico o regional, cuya primera regulación encontramos en la Constitución española de 1931, traen su causa en distintas razones: la presencia en el Estado unitario de hechos diferenciales en parte de su territorio (España o Italia); la lejanía de alguna de las regiones respecto del resto del territorio del Estado (Portugal)… . En cualquier caso, la motivación última es el logro de la descentralización política desde un modelo centralizado. Por su parte, los Estados federales, parten de una fuerza centrípeta tendente a organizar racionalmente la convivencia societaria en territorios extensos (Estados Unidos) o integrar unidades nacionales en una estructura, salvaguardando tanto la identidad estatal como las de las diferentes entidades sociales, políticas o culturales que se integran (Alemania).
Para no confundir la regionalización (fenómeno descentralizador del Estado unitario, como es el caso español) con la federalización estatal (que, insisto, normalmente proviene del deseo de unión de Estados antaño soberanos, algo que no se ha dado en nuestro país), hemos de acudir fundamentalmente, a tres aspectos: a) Los Estados miembros de una Federación gozan de autonomía constitucional, de forma que, dentro de las condiciones impuestas por la Constitución federal, pueden fijar y reformar sus propias Constituciones sin intervención del poder estatal (así los diferentes Estados que componen USA); sin embargo, en los Estados regionales o autonómicos los Estatutos de las regiones se establecen (o al menos se aprueban) por el poder estatal central, por lo que disfrutan de naturaleza normativa estatal. Así, en España, los Estatutos de autonomía son normas sui generis pero siempre aprobadas por el ordenamiento estatal (art. 81.1 y 147.3 CE). Vamos, que el Estatuto catalán, por ejemplo, al igual que el valenciano o el andaluz, es aprobado por las Cortes Generales mediante ley orgánica; que no son los catalanes, los valencianos o los andaluces los que deciden; que como es una materia que afecta a toda la ciudadanía, son los órganos que representan la soberanía popular, que nos representan a todos los españoles, los que deben pronunciarse al respecto. Técnicamente se puede decir que el ordenamiento constitucional de las regiones es siempre otorgado, es decir, dictado por los órganos constituyentes del Estado al que pertenece la región; b) Los Estados miembros del Estado federal participan en la conformación de la voluntad general, a través de la Cámara de representación federal (el Senado americano o el Bundesrat alemán); c) de igual manera en el modelo federal los Estados miembros intervienen decisivamente en la reforma constitucional. En el caso español, ni la segunda Cámara, el Senado, tiene porqué representar sólo los intereses territoriales sino también los generales de toda la Nación (arts. 66.1 y 69 CE), aparte de que las Comunidades Autónomas no participan en el procedimiento de reforma constitucional, ni en el momento de la iniciativa ni en su postrera ratificación (arts. 166 a 169 CE).
Y es que, como expresase el Tribunal Constitucional en su temprana sentencia 4/1981 la autonomía no es sinónimo de soberanía, tal y como sigue reflejando la célebre sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto catalán.
Claro que existen elementos en común entre el Estado federal y el autonómico. Nadie niega lo evidente. Por ejemplo, en el ámbito institucional se observa de manera mimética la recepción del modelo territorial en la propia Constitución; la aparición de legislativos y ejecutivos independientes respecto a los nacionales; la existencia de un órgano estatal para solucionar los posibles conflictos competenciales, o la presencia de relaciones inter partes de coordinación y, como no, de supra y subordinación, que permite al Estado hacer valer el interés general a través de la intervención y la ejecución federal. Además, es comúnmente admitido que existen Estados regionales con mayor nivel competencial que otros federales, como es el caso de España, que siendo un Estado autonómico ha llevado la descentralización política a sus más lejanos límites, debido no sólo a la política de trasferencias desarrollada por el “Estado central” (sí ese Estado central que sigue siendo denostado, quizás por que se intenta su desaparición por inanición competencial y financiera), si no también a una jurisprudencia constitucional que ha ahondado hasta la fecha en el mismo sentido.
¿Qué hay detrás de esta diferenciación para que se debata políticamente con tanto ahínco? ¿Galgos o podencos? De momento sólo decir que el adjetivo federal proviene del sustantivo latino foedus, que significa pacto, acuerdo… entre iguales.
José Manuel Vera Santos es catedrático de Derecho constitucional en la Universidad Rey Juan Carlos